Introduction
Dalam rangka meningkatkan efektivitas, akuntabilitas, dan legitimasi penelitian publik, diterapkanlah sistem Performance-based Research Funding Systems (PRFS). Sistem pendanaan penelitian berbasis kinerja atau PRFS ini merupakan sistem evaluasi output penelitian nasional yang digunakan untuk mendistribusikan dana penelitian ke institusi pendidikan tinggi. PRFS diperkenalkan pertama kali di Inggris dan Australia pada akhir 1980-an dan awal 1990-an, dan sejak itu diikuti oleh banyak negara lain. Pada tahun 2010, setidaknya 14 negara telah memiliki sistem PRFS nasional. Banyak PRFS didesain untuk alokasi dana di tingkat institusi atau departemen, namun seringkali kurang diperhatikan bagaimana sistem ini memengaruhi di tingkat individu. Dalam kasus ini, praktik manajemen lokal menjadi hal yang sering diabaikan, yang merupakan penghubung antara insentif di tingkat sistem dengan tingkat individu.
PRFS di Norwegia menjadi model yang menarik, terutama karena model ini diterapkan secara universal di seluruh disiplin ilmu. Model ini menggunakan indikator bibliometrik untuk menghitung publikasi ilmiah, dengan klasifikasi saluran publikasi menjadi dua level: level satu untuk semua publikasi yang memenuhi syarat, dan level dua untuk publikasi di saluran yang dianggap terkemuka di bidangnya. Meskipun sistem ini dirancang untuk digunakan di tingkat agregat, ada ketegangan dalam penerapannya di tingkat institusi. Beberapa argumen menyarankan bahwa untuk menghasilkan dampak yang diinginkan, insentif dari sistem ini harus dirasakan oleh individu. Namun, Asosiasi Institusi Pendidikan Tinggi Norwegia menyatakan secara terang bahwa model ini tidak dapat diimplementasikan di tingkat individu. Beberapa argumen menyarankan agar institusi membuat model lokal yang lebih tepat. Penelitian oleh Kaare Aagard merupakan evaluasi terhadap PRFS Norwegia yang masih belum jelas perihal bagaimana ketegangan-ketegangan ini ditangani dan diseimbangkan secara lokal di berbagai tingkat dan bidang institusi pendidikan tinggi serta apa konsekuensinya.
Types of Coupling & Decoupling
Penelitian ini membahas bagaimana ukuran kinerja kuantitatif seperti PRFS Norwegia memengaruhi perilaku organisasi, khususnya dalam konteks pendidikan tinggi. Sistem PRFS Norwegia menjadi teka-teki karena meskipun insentif ekonominya kecil, sistem ini tetap diterapkan secara ketat (tight coupling) di banyak institusi pendidikan tinggi. Meskipun begitu, terdapat kemungkinan tinggi untuk decoupling atau pemisahan antara kebijakan dan praktik sehari-hari. Dalam teori organisasi klasik, harapannya ialah kebijakan dapat berpengaruh langsung pada praktik kerja sehingga muncullah istilah direct coupling. Penelitian sebelumnya tentang pelaksanaan kebijakan pendidikan sering kali menunjukkan loose coupling atau bahkan decoupling, di mana kebijakan formal terus diadopsi guna memenuhi harapan eksternal. Namun, aktualisasi internal sangat jarang berubah secara signifikan.
Meskipun universitas cenderung memiliki kapasitas tinggi untuk decoupling, penelitian terbaru menunjukkan bahwa dalam praktiknya, decoupling jarang terjadi. Hal ini dijelaskan oleh beberapa faktor, termasuk efek konstitutif dari penerapan simbolis kebijakan yang dapat memicu perubahan nyata di dalam organisasi. Selain itu, tekanan eksternal sering kali tidak terpisahkan dari organisasi karena kinerja kuantitatif yang terlihat mudah diukur, mudah diakses, dan dapat dibandingkan. Sebagai contoh, pemeringkatan universitas menjadi contoh nyata bagaimana tekanan ini memengaruhi perubahan besar dalam praktik organisasi.
Faktor-faktor kognitif dan emosional juga berperan penting dalam memperkuat tight coupling antara kebijakan eksternal dan praktik internal. Konsep seperti “allure” (daya tarik) dan “anxiety” (kecemasan) menjelaskan bagaimana indikator-indikator kinerja yang sederhana ini menarik bagi manajer dan pembuat kebijakan, tetapi menciptakan ketidakpastian bagi individu yang terpengaruh oleh mereka. Pada akhirnya, perbedaan dalam tingkat coupling sering kali bergantung pada bagaimana aktor lokal di dalam organisasi menegosiasikan tekanan eksternal, yang menghasilkan reaksi organisasi yang bervariasi tergantung pada konteks dan waktu.
Data
Sumber data berasal dari dua survei dan studi kasus kualitatif. Survei pertama melibatkan peneliti di universitas dan perguruan tinggi, mencakup sekitar 10.000 staf akademik, termasuk mahasiswa PhD, dengan tingkat respons sebesar 34,4%. Survei ini mengkaji pemahaman mereka tentang dampak, karakteristik, tujuan, dan penggunaan indikator PRFS pada tingkat individu, kelompok, dan departemen. Survei kedua melibatkan manajer di universitas dan perguruan tinggi, termasuk rektor, dekan, serta kepala departemen dengan tingkat respons sebesar 58,1%. Total responden terdiri dari 27 rektor, 31 dekan, dan 161 kepala departemen. Selain survei, data juga dikumpulkan melalui wawancara semi-terstruktur di empat institusi yang dipilih untuk memastikan keragaman dalam tipe institusi dan disiplin ilmu.
Methods
Pendekatan metode campuran digunakan dalam penelitian ini untuk menganalisis dampak PRFS. Survei terhadap peneliti dan manajer dilakukan untuk mendapatkan data kuantitatif, sementara wawancara semi-terstruktur di beberapa institusi dilakukan untuk menambah dimensi kualitatif. Studi kasus kualitatif ini melibatkan wawancara di tingkat fakultas dan departemen untuk mendalami bagaimana unit-unit tersebut mengelola indikator PRFS. Secara keseluruhan, pendekatan kuantitatif dari survei dan pendekatan kualitatif dari studi kasus digunakan secara komplementer untuk memperkuat hasil analisis, meningkatkan validitas, dan memberikan wawasan lebih mendalam terkait penggunaan PRFS dalam organisasi pendidikan tinggi di Norwegia.
Empirical Results
Penelitian ini menunjukkan bahwa meskipun hanya sekitar 2% dari total dana sektor pendidikan tinggi terkait dengan indikator publikasi, sekitar 90% kepala departemen melaporkan bahwa dana yang terkait dengan poin publikasi dialokasikan ke tingkat departemen.
Namun, kekuatan insentif ekonomi ini bervariasi dengan banyak institusi yang menahan sebagian dana di tingkat pusat atau fakultas sehingga hanya sekitar 20% kepala departemen yang menerima seluruh dana publikasi. Di beberapa fakultas, terutama di bidang humaniora dan ilmu sosial, insentif ekonomi untuk publikasi jauh lebih kuat dibandingkan dengan fakultas ilmu alam, yang mencerminkan perbedaan signifikan dalam alokasi dana internal.
Selain dampak ekonomi, indikator publikasi juga digunakan untuk tujuan pemantauan dan penetapan target di berbagai tingkatan institusi. Hampir 90% pemimpin institusi menggunakan indikator ini untuk memantau aktivitas penelitian, dan banyak yang menetapkan target spesifik untuk meningkatkan jumlah poin publikasi di departemen mereka.
Selain itu, indikator ini juga memengaruhi keputusan karier, termasuk rekrutmen, promosi, dan pengaturan gaji individu. Meskipun alokasi bonus gaji berdasarkan poin publikasi jarang dilakukan secara mekanis, indikator ini sering digunakan dalam diskusi non-formal terkait peningkatan gaji atau bonus.
Discussion
Meskipun teori tradisional memprediksi bahwa indikator ini akan memiliki dampak terbatas karena insentif ekonomi yang rendah dan tekanan politik yang lemah, temuan menunjukkan kompleksitas yang lebih besar. Pada beberapa konteks, terlihat adanya loose coupling yang memungkinkan variasi besar dalam penerapan indikator, baik antar maupun di dalam institusi. Namun, ada pula tight coupling di mana insentif dari indikator berdampak signifikan pada praktik lokal, meskipun tekanan ekonomi dan politiknya lemah.
Kecenderungan ini melibatkan konsep allure dan anxiety yang sudah dijelaskan sebelumnya. Para pemimpin dan administrator sering kali tertarik menggunakan indikator karena memberi standar yang mudah untuk menilai kinerja staf, terutama di bidang yang sebelumnya sulit diukur, seperti ilmu sosial dan humaniora. Daya tarik ini juga diperkuat oleh tantangan dalam mengelola tugas yang kompleks, sehingga indikator berfungsi sebagai alat manajerial yang sederhana namun kuat. Di sisi lain, kecemasan muncul karena ketidakpastian tentang peran indikator dalam pengambilan keputusan, yang dapat memicu tekanan bagi akademisi untuk memaksimalkan skor individu mereka, meskipun tidak ada aturan eksplisit tentang hal itu.
Kecenderungan penggunaan indikator kinerja di tingkat individu dan lokal semakin diperkuat oleh sikap staf akademik yang melihatnya sebagai alat untuk mereduksi ketidakpastian terkait karier mereka, terutama dalam hal perekrutan dan promosi. Di dalam lingkungan akademik yang kompetitif, keberadaan metrik yang jelas dan kuantitatif memberikan rasa kepastian tentang apa yang dihargai oleh institusi. Indikator ini menciptakan standar yang memungkinkan para akademisi untuk lebih fokus pada output yang terukur, seperti jumlah publikasi di jurnal bereputasi, yang secara langsung dapat memengaruhi peluang mereka untuk naik jabatan atau mendapatkan penghargaan.
Namun, fenomena ini juga memiliki dampak lebih luas dalam struktur kekuasaan di dunia akademik. Publikasi di jurnal-jurnal prestisius sering kali lebih mudah diakses oleh akademisi di bidang yang sudah lama diakui, sedangkan area-area disiplin baru sering kali terpinggirkan karena kurang mendapat pengakuan di forum-forum publikasi yang diukur oleh indikator. Hal ini menciptakan ketidakseimbangan kekuasaan di dalam institusi akademik, di mana akademisi dari disiplin yang lebih mapan mendapatkan keuntungan lebih besar dibandingkan mereka yang berada di disiplin yang baru atau berkembang.
Faktor eksternal juga memainkan peran penting dalam memperkuat penggunaan indikator ini. Salah satu contohnya adalah lembaga penjaminan kualitas pendidikan, seperti NOKUT (Norwegian Agency for Quality Assurance in Education), yang menggunakan indikator ini untuk mengevaluasi lingkungan riset di institusi pendidikan tinggi. Dengan demikian, meskipun pada tingkat institusi pusat, indikator ini dianggap memiliki pengaruh yang terbatas, tekanan dari lembaga eksternal menciptakan dorongan bagi pemimpin dan administrator untuk mengadopsi dan menerapkan indikator tersebut di tingkat lokal. Dengan demikian, indikator ini menjadi alat yang tidak hanya dipakai untuk menilai performa akademik, tetapi juga sebagai mekanisme kontrol dan monitoring oleh pihak eksternal terhadap institusi pendidikan tinggi.
Conclusions
PRFS Norwegia yang diteliti dalam makalah ini merupakan contoh PRFS yang relatif lemah, karena perannya dalam aspek ekonomi bersifat marjinal dan tekanan politik untuk menerapkannya langsung di tingkat lokal juga terbatas. Selain itu, indikator yang digunakan dalam sistem ini dirancang dengan hati-hati untuk meminimalkan dampak negatif, serta dokumen pendukungnya secara terbuka membahas potensi bahaya penerapannya di tingkat yang lebih rendah.
Meskipun demikian, penelitian ini menunjukkan bahwa insentif yang dihasilkan oleh sistem PRFS tetap menetes hingga ke tingkat individu melalui berbagai praktik manajemen lokal. Hal ini terutama terjadi karena adanya daya tarik (allure) dan kecemasan (anxiety) yang ditimbulkan oleh keberadaan ukuran kinerja kuantitatif.
Salah satu pelajaran penting yang dapat diambil dari studi ini adalah bahwa butuh upaya besar dari perancang sistem dan pemimpin institusi untuk mencegah agar ukuran kuantitatif seperti PRFS tidak menetes ke bawah dan memengaruhi praktik manajemen lokal, serta perilaku individu dengan cara yang tidak diinginkan.
Reviewed from: Aagaard, K. (2015). How incentives trickle down: Local use of a national bibliometric indicator system. Science and Public Policy, 42(5), 725–737. https://doi.org/10.1093/scipol/scu087
